棚改专项债试点发行

专项债改革迎来新动作。4月3日，财政部、住房城乡建设部发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（以下简称“办法”）。两部门指出，为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用。

自 2017年5月财政部提出发展收益与融资自求平衡的地方政府专项债券，保障地方政府在重点领域的合理融资需求，去年，全国地方累计发行土地储备专项债券2407亿元、发行政府收费公路专项债券440亿元，同时深圳市首次在深交所成功发行轨道交通专项债券20亿元，专项债券管理改革总体进展顺利。此次地方政府棚户区改造专项债券是地方政府专项债券的一个新品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。其中棚户区改造包括城镇棚户区（含城中村、城市危房）、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。根据官方数据，2017年，我国各类棚户区改造开工609万套，顺利完成年度目标任务，完成投资1.84万亿元。2018年将改造各类棚户区580万套。上海财经大学公共政策与治理研究院教授郑春荣表示，此次棚户区改造专项债券的发行，延续了以往专项债券的优点，比如债券募集资金专款专用，资金的安全性强，有利于更好更快地推进棚户区改造工作，同时行政主管部门与财政部门的共同配合将提高融资预算的精准性，有利于提高债券资金的投资效益。

财政部预算司有关负责人表示，允许地方今年在棚户区改造领域开展发行专项债券试点，既可以发挥政府规范适度举债来改善群众住房条件，同时借此给地方融资“开前门”，也可以减少地方政府违规融资冲动，遏制隐性债务增量。

具体来看，此次出台的《办法》主要呈现出以下几个亮点 一是强化项目收支自求平衡理念。《办法》要求，试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

二是明确市县政府和部门责任。棚改专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。为落实市县政府责任，棚改专项债券统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）棚改专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称；同时，强化财政和棚户区改造主管部门配合，发挥部门各自优势，落实部门监督管理责任，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

三是债券发行严格对应项目实施。棚改专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据项目地理位置、征拆户数、实施期限等因素，棚改专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级棚改主管部门提出建议，报省级财政部门确定。

四是债券期限与项目实际相适应。棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，保障项目期限与债券期限相匹配。同时鼓励地方政府通过结构化设计合理确定债券期限，可以约定根据项目收入情况提前偿还债券本金的条款，可避免期限错配风险和资金闲置问题。

五是加强债务对应资产管理。地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门等，将棚改专项债券对应项目形成的国有资产，纳入本级国有资产管理，建立相应的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。县级以上各级棚改主管部门应当认真履行资产运营维护责任，并做好资产的会计核算管理工作。棚改专项债券对应项目形成的国有资产，应当严格按照棚改专项债券发行时约定的用途使用，不得用于抵押、 质押。

此外，《办法》着力推进债券信息公开。要求地方发行棚改专项债券时，应当披露项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、第三方评估信息、专项债券规模和期限、分年投资计划、本金利息偿还安排等信息。项目实施过程中，棚改主管部门应当根据实际情况及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。郑春荣教授表示，今年3月发布的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》提出，合理扩大专项债券使用范围，鼓励地方按照《财政部关于试点发展项目收益与融资记者传真自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》要求，创新和丰富债券品种，按照中央经济工作会议确定的重点工作，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。

根据今年全国人大已经批准的预算报告，地方政府专项债务余额限额86185.08亿元，较2017年提高了18.57%，2018年地方专项债券的发行量预计将达1.35 万亿元，比2017年增加5500亿元，意在重点鼓励地方政府更多更好地使用专项债券的融资方式，可以预见，2018年地方政府专项债券的发行数量将日益丰富。

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