中国温泉资源管理中的法制化问题

2012-12-19 中国温泉旅游网 标签：

温泉管理缺失导致的危害性及法规条例解析

前言
    温泉资源是一切温泉旅游开发的基础条件，也是未来温泉产业走上差异化竞争道路的核心竞争力所在。但是，温泉水这种珍贵的、特殊的旅游资源在全国各地的开发过程中屡遭破坏的新闻屡见不鲜，这与其管理中的法制缺陷不无关联。在中国，业界期盼已久的“温泉法”迟迟没能提上议事日程，温泉水作为一种矿产资源同时受到《矿产资源法》和《水法》两部法规的约束，各省、自治区、直辖市的地质矿产部门和水政部门依此都将温泉资源作为自身的管理对象，但由于矿法与水法两部大法都没有出台针对温泉水资源的管理细则，政府部门的管理只是流于依法办证等行政审批的程序，实际开发过程中出现的资源开采和价格问题实则处于无人监管的状态。这也是导致温泉水资源开发过程中出现过度开采等破坏问题的重要原因之一。本文将针对中国温泉资源管理的法制化问题进行分析和解读。

一、温泉资源管理的法制化缺失导致的危害性

1、温泉水资源面临威胁，缺乏法规保护
    据媒体报道，全国各地在最近10年的温泉开发中都陆续出现资源危机。如，广东某著名温泉风景区因长期超量采水已经使地热田面积萎缩，温泉水温下降，原先自涌出水的温泉井现在的降深已达30m以下；江苏某温泉景区由于近年来用水单位不断增加，尤其是在旅游旺季供水不足的情况已经十分明显，温泉水温10年来下降幅度达10℃。据调查，这些出现温泉危机的地区，温泉资源的使用既得不到属地政府的控制，又没有经合法手段进入市场。各种人情、关系都可以影响温泉水的去向，现有法律法规并没有对此作出相关的规定，使得温泉资源使用无序，浪费严重的问题日益显现。

2、地方政府在操作层面急需法规依据
    温泉资源属矿产资源和地下水资源，《中华人民共和国矿产资源法》和《水法》是管理温泉资源的基本法律依据。但是，温泉资源的开发与利用具有其特殊性，对于一般矿产企业的法律规定对于温泉资源的适用性存在问题。加上国内众多温泉的开采开始于于《中华人民共和国矿产资源法》颁布之前（1986年首次颁布）。而经过修订和出台细则之后的《矿产资源法》和《水法》对于历史上形成的开采权问题没有提及，尤其对于温泉牵涉的部门较多、层级较高、情况较复杂，仅靠县市一级地方政府更是难以操作。这是导致目前众多温泉旅游目的地的资源管理与执法中有法难依、无法可依的困境。

3、现有法规对温泉开发的历史遗留问题针对性弱
    中国越是历史悠久的温泉胜地，温泉水井的产权问题就越是突出。因为这些温泉水井的产权多形成于计划经济时期，在当时的财政体制背景下，地方和居民没有财力与动力投入建设，因此，这些热水井的开凿多由当时省部甚至中央单位投资开挖，并委托其直属机关管理、使用。虽然时代变迁，这些单位多数已完成了企业改制，与中央、省政府的关系日益独立开来，但这些直属机关对于温泉资源的控制与使用一直延续到现在。随着民众对温泉需求的增加，温泉价值的提升，各供水单位竞争性采水、卖水的情况就不可避免。虽然这样的竞争性采水对温泉资源的破坏显而易见，但要规范这些单位各自为政行为的协商成本却太高。其结果导致，实现温泉资源的统一管理、合理开发这个最基本的目标在很多地方却近乎不可能完成的任务。

4、温泉资源管理权责的错位
   目前众多温泉旅游开发都由投资者与地方政府共同协商进行。但是，在温泉开发中举足轻重的地方政府，在温泉资源管理方面存在权力的缺位。一方面，按照矿法的规定，温泉资源的探矿权证与采矿权证只能由省级地质矿产部门审批，地方政府只能作为地方主管部门向省级主管部门提供建议，而没有温泉资源的直接管理权。另一方面，省级主管部门只管审批，却把监督的责任交给地方政府执行。这种分裂的权责关系导致，投资者在温泉旅游开发过程中必须同时和地方政府和省政府部门同时打交道，增加了项目开发的行政成本；地方政府的谈判能力因此受损，影响温泉开发的效率。正是管理体制上的错位，导致地方政府在温泉资源开采出现问题时显得束手束脚。这一体制的症结不解，全国各地温泉资源治理之路仍将十分艰难。

二、对目前中国温泉资源管理中的法规条例解析

1、《中华人民共和国矿产资源法》对温泉资源的规定
   根据《中华人民共和国矿产资源法》之规定：
   “地表或者地下的矿产资源（包括地热）的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”
  “省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。”
   据此可知，国家是温泉资源的所有者，省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是各地区温泉资源开发的管理者。

2、《中华人民共和国水法》对温泉资源的规定
   《中华人民共和国水法》规定：
   “县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”
   “直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”
   相对于矿法的规定，水法则将取水许可审批的权限下放到了县一级政府，由于温泉水的开采量一般都不会超过县级政府采水许可审批权限的上限，因此，县一级地方政府可以直接为温泉资源开采者办理采水许可证，并拥有对取水单位进行监督管理的执法权。

3、中央对温泉资源管理职责分工问题的规定
   1998年，在国务院部门“三定”规定下发后，有关部门和地方对矿泉水、地热水的管理职责分工问题存在着不同认识，使尚未开始机构改革的地方政府无所适从，社会反映强烈，并影响到一些地方法院对矿泉水、地热水采矿权转让案件的审理。为解决这一问题，经中央机构编制委员会办公室、国务院法制办公室和国土资源部、水利部协调一致，并经国务院领导同意。现就矿泉水、地热水的管理职责分工问题通知如下：
   （1）国家对水资源实行统一管理。开采已探明的矿泉水、地热水由水行政主管部门在统一考虑地表水与地下水的资源状况和生活用水、农业用水、工业用水的实际需要的基础上，先办理取水许可证，确定开采限量。水行政主管部门在办理取水许可证时，只能收取工本费。
   （2）开采矿泉水、地热水，用于商业经营的企事业单位（如矿泉水厂、温泉宾馆、地热电厂等），凭取水许可证向地质矿产行政主管部门登记，办理相应的采矿许可证，并按照水行政主管部门确定的开采限量开采。地质矿产行政主管部门办理采矿许可证时，只能收取工本费。
   （3）企事业单位开采矿泉水、地热水的采矿权使用费和矿产资源补偿费，由地质矿产行政主管部门按照《矿产资源开采登记管理办法》和《矿产资源补偿费征收管理规定》征收，并及时全额上缴财政。企事业单位已经缴纳矿泉水、地热水的采矿权使用费和矿产资源补偿费的，不再缴纳水资源费。
   （4）依法转让矿泉水、地热水的采矿权的，由地质矿产行政主管部门按照《探矿权采矿权转让管理办法》的规定办理。
   中央的规定并没有解决温泉资源管理政出多门的问题，反而是固化了温泉资源开发过程中多头管理的部门分割格局。这也为日后温泉资源管理中频频出现无法可依，有法难依的情况埋下了隐患。