《关于促进旅游业改革发展的若干意见》的解读

事件概述：2014年8月21日，国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发[2014]31号，以下简称《意见》）正式出台，继《关于加快发展旅游业的意见》、《国民旅游休闲发展纲要》、《旅游法》之后的又一旅游业重要纲领性文件问世。《意见》以市场化为基点，以旅游业的转型升级为重点，从旅游的发展理念、发展动力、发展空间、发展环境、发展政策五个方面给出了较为细化的发展建议。本文将就其中比较重要的几个方面给予解读。

国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，是基于目前扩大内需、深化改革、转型升级、加强市场主导的经济发展思路，也是为了解决目前旅游产业自身发展中的许多问题，为了更好的满足大众旅游的需求，而形成的关于具体产业发展的一些意见。《意见》根据我国旅游业发展所处的阶段及呈现的特征，对今后一段时间的发展方向、发展重点及相关政策支持做了更加细化的说明和工作部署，具有重要的指导作用。

亮点一：产业定位——现代服务业的重要组成部分

2009年国务院出台的《关于加快发展旅游业的意见》，将旅游业定位为“战略性产业”，并提出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。本次出台的《意见》将旅游业定位为现代服务业的重要组成部分，虽没有“战略性产业”的提法，但《意见》提出到2020年，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%，这其实是对战略性支柱产业培育的一个时间安排。因为，国际上一般认为一个产业的增加值占到GDP的5%以上，就是支柱产业，占到8%以上就是战略性支柱产业。

随着社会转型、经济发展、社会分工专业化等需求的日益凸显，现代服务业是我国重点要发展和培育的产业，从国际上的经验来看，在后工业化阶段中，服务业最终将成为国民经济中最大的产业，也是带动经济发展的主要动力。如今《意见》中的这一定位，也可见政府将旅游业放到了非常重要的地位。

亮点二：深化改革——推动旅游市场向社会资本全面开放

旅游产业是我国开放较早的产业之一，但诸如资源垄断、地区行政壁垒、市场主体弱等问题依然禁锢着我国旅游产业的发展壮大。此次，《意见》提出要加快政府职能转变，使市场在资源配置中起主导作用，其实是跟整个国家的经济、社会市场化改革一脉相承的。旅游是一个包容的市场，是一个多产业融合的市场，也是一个创新的市场。近几年，随着科技的进步、社会投资的进入及创新力量的增长，旅游产业的商业模式及运行格局也在发生着翻天覆地的变化，一些新型市场主体在加速形成，这为旅游产业的发展带来了无限活力。国家需要给予这些新兴力量一个更加开放的发展空间和环境，鼓励他们进行技术创新，支持他们进行产业融合，推动产业集团和产业联盟的打造。

亮点三：发展方向——观光、休闲、度假并重，产品体系更加丰富

2013年我国国内旅游人次达到了32.5亿人次，人均出游率为2.39次，据中国旅游研究院预测，2014年国内旅游人次将达到36.3亿人次，人均出游率将接近3次。可见旅游已成为我国居民日常化生活中的一部分，成为了最主要的一种休闲活动。同时，随着收入较高的中产阶级、高净值人群数量的增加，休闲度假市场也具备了良好的发展基础。但这并不意味着我们可以放弃观光旅游，而是要进行观光旅游的升级，使其更加符合人们的旅游习惯。其实，观光旅游是旅游市场的基础，也是一个永恒的主题，三者并不能完全的割裂。只有观光、休闲、度假并重发展，才能满足游客的各种需求，也比较符合现阶段我国旅游的发展特征。

在我国大众旅游从初级阶段向中高级阶段演化的过程中，人们对旅游产品的需求越来越多样。《意见》顺应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求，提出了大力发展体育旅游、医疗旅游、铁路旅游、郊野休闲旅游、森林旅游、海洋旅游、乡村旅游、文化旅游、研学旅行、老年旅游等产品，从而构建一个以观光为基础，以休闲度假为支撑的完善的旅游产品体系。

亮点四：政策支持——强化带薪休假制度的落实

缺少休假时间、休假时间太集中，一直是阻碍我国旅游发展的一个重要因素。《职工带薪年休假制度》从出台至今，已经走过了6个年头，但大部分人群依然享受不到这一福利。继《国民旅游休闲纲要》和《旅游法》之后，本次《意见》又对带薪休假制度的实施进行了强化，并以家庭游为出发点，提出了更加灵活的措施。如果全社会依法休假的理念能够得到较好的贯彻，这一方面会创造巨大的旅游市场需求，另一方面也会提升现有旅游市场的质量，对我国旅游产业的发展意义重大。 

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