新型城镇化建设的融资研究

解决中国新型城镇化建设投融资资金的根本路径还是要按照十八届三中全会精神和国家新型城镇化规划的要求，地方政府切实转变发展思路和发展方式，让市场对资源配置发挥决定性作用，探求主要以市场化的方式开展新型城镇化建设，并由此筹措解决新型城镇化建设资金来源。

中国新型城镇化建设资金需求巨大，据财政部预测今后6年中国城镇化投融资资金需求量将达42万亿元。如何解决新型城镇化建设的资金来源，既是困扰各级地方政府的难题，也是能否顺利推进中国新型城镇化建设的瓶颈。长期以来，地方政府已经习惯于政府举债、平台融资、土地财政的城镇化建设投融资模式。但是，随着地方政府债务高企、融资平台清理整顿、土地财政难以为继、政府运作效率低下，原有的投融资模式已经无法支持地方新型城镇化建设的需要。当前，关于如何解决新型城镇化建设资金的问题，各方专家、官员提出很多解决方案，主要还是通过允许地方政府发行债券的方式来筹措资金。这样虽然可以在一定程度上缓解地方政府建设资金的困难，但总体思路仍然是主要依靠政府举债、政府投资建设的模式。

笔者认为，解决中国新型城镇化建设投融资资金的根本路径还是要按照十八届三中全会精神和国家新型城镇化规划的要求，地方政府切实转变发展思路和发展方式，让市场对资源配置发挥决定性作用，探求主要以市场化的方式开展新型城镇化建设，并由此筹措解决新型城镇化建设资金来源。

一、清晰界定公益类项目的范围。

新型城镇化建设领域广泛、项目众多，首先要分清哪些是真正的公益类项目，即是没有收益和不能实行市场化运作、而必须由政府财政承担建设的，如学校、医院、市区道路等。这类项目地方政府应主要通过政府采购的方式，制定政府采购目录和程序，公开、透明、规范地运作，资金列入财政预算或发行市政债券。

二、将绝大多数城镇化建设项目都推向市场。

大多数新型城镇化建设项目都是可以通过研究设计投融资方案而将其打造成为能够市场化运作的，关键是地方政府要以创新的思维，面向市场，在做好规划的基础上，整合各方资源，充分运用各类金融工具，搞好项目的投融资模式设计，使之成为有收益的、可以市场化运作的项目。政府将项目推向市场，由各类市场主体来投资运作，就可以实现用市场化的方式运作城镇化建设的目标。具体形式有：

1．将无收益项目与有收益项目打捆组合成有综合收益的市场化项目。城镇化建设中很多项目本身是没有收益的，这样就没法进行市场化运作。这时就需要选择有收益的项目来和这些无收益的项目打捆，使之总体成为有综合收益的项目，可以实现市场化运作的目的。如棚户区改造，由于是安置性质的，因此没有收益。按照以往的规律，只能由政府出资建设并没有回报，由此造成政府沉重的财政和债务负担，难以为继。但是，如果把棚户区改造项目和商业房地产项目打捆为一个项目，以商业房地产项目的收益来弥补棚户区改造的投入并取得一定的收益，就可以把它推向市场，由企业来运作，而政府需要做的就是做好规划、设计好项目、监督项目的执行。如城市水源地建设也是没有收益的项目，往往只能由政府出资建设。但是如果把水源地建设和城市自来水、污水处理组建成一个水务公司，统一负责水源地、自来水厂、污水处理厂和管网建设，并负责筹资、运营和还贷，以自来水水费收入、污水处理费收入和适当的政府补贴作为筹资和还贷来源，即可实现整体市场化运作。

安徽合肥市的巢湖流域综合治理工程，总投资达500亿元，主要是开展流域水环境治理、国土整治、污水处理、道路桥梁建设等内容，项目本身没有收益，属于公共基础设施建设。按照以往的规律，由政府融资、建设、还贷。国开行安徽分行按照市场化运作的理念，帮助合肥市政府设计了新的项目融资模式：一是政府出资设立项目公司。二是政府将巢湖周围的部分商业建设土地和政府的一些经营性物业一次性注入项目公司作为公司的经营性资产，使公司成为一个市场化的企业。三是政府每年从地方土地出让收入中提取一定比例资金注入公司。四是项目公司由此拥有良好的资产和充分的经营现金流可以对外融资、提供项目配套资金和还贷。五是国开行安徽分行提供202亿元贷款用于项目建设。这样就将一个公益性项目转化成市场化的项目融资，解决了巢湖治理巨大的资金筹措和还贷安排。

2．以公司融资方式运作市场化项目。政府将设计好的可以市场化运作的城镇化建设项目推向市场，由有实力的企业来投资并实行公司融资方式运作。该公司以自身的资产来开展融资并建设项目，以公司自身的现金流作为还贷来源，公司以从项目中获取的收益作为投资回报。

3．以项目融资方式运作市场化项目。对政府推向市场的城镇化建设项目，由投资者组建项目公司来负责建设、管理，项目公司以该项目的资产和现金流为条件开展融资，并以项目现金流作为还贷的来源，项目的投资方可以通过为项目提供担保而为项目融资增信，投资者通过项目还贷后的收益作为投资回报。

4．以投资基金方式运作市场化项目。政府亦可以对推向市场的城镇化建设项目，吸引基金公司来投资运作，基金公司以其自身的资金以及其为项目定向募集的资金来建设、管理项目，并以项目的收益作为投资回报。

三、盘活政府存量资产。

长期以来地方政府在建设城市、经营城市中形成了庞大的各类资产，这些资产除了作为实物运行，并未发挥更多的作用，许多也未能得到有效的管理。地方政府如能将这些沉淀的资产予以适度盘活，将会产生巨大的现金流，可以用于新型城镇化的建设。具体方式有：

1．融资租赁。融资租赁是集融资与融物、贸易与技术更新于一体的新型金融工具。政府可将有经营性收入的资产如码头、自来水厂、污水处理厂、公共交通、地铁、机场等资产通过融资租赁方式转让给租赁公司，再通过售后回租取得项目使用权，项目仍然由政府在管理运营，但是将存量资产变现取得的资金可以再投入新项目建设。

2．资产证券化。资产证券化是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式。政府将有现金流的项目组成资产包通过资产证券化方式将存量资产变现，如保障房项目，仅仅只有租金收入，长期大量占用政府财政资金。如能通过资产证券化方式将保障房的投入转化为当期的现金流，就可继续支持新的保障房建设。

3．转让资产和股权。政府可将存量资产或国企股权整体转让，如将现有自来水厂、污水处理厂的资产经评估后公开转让给有实力的企业来投资经营，政府退出，该企业还可以在此基础上再投资新建扩建自来水、污水处理项目，政府以水费和必要的补贴作为企业投资回报。

4．政府与社会资本合作。政府可以将现有国企的资产或股权经评估后，吸引社会资本投资参股与国企建立混合所有制企业，政府也可以就新项目与社会资本合作，以PPP的形式共同经营、建设城镇基础设施。

四、综合运用投贷债租证各类金融产品。

解决新型城镇化建设的资金问题，还要针对各类项目的具体条件，综合运用和创新各种金融产品和金融工具，制定投融资方案，广泛吸收各方面的资金，发挥各种金融产品的组合效应。如2012年国开行安徽分行就与芜湖市政府合作，以提供20亿元贷款、引入22亿元融资租赁、发行28亿元企业债券的方式，使芜湖市获得共70亿元资金用于该市的棚户区改造和保障房建设。又如国开行安徽分行与滁州市政府在棚户区改造项目的合作上，一方面为其提供了15亿元长期贷款，同时又通过提供融资担保为其引入了10亿元保险资金的长期投资。

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