中国城镇化进程中的财税收入

       土地财政的实质

摘要：过去十五年，土地财政在中国城镇化的进程中发挥着异常重要的作用，功不可没。然而，它也极大地改变了中国各地的经济发展模式和国家经济的产业结构比重，滋生出无数问题。在房地产市场日趋理性和中国经济逐渐转型的时期，土地财政已成为发展阻碍，理应退出历史舞台却又积重难返。

2011年下半年以来，随着房地产市场在严厉调控下逐渐降温，中国土地市场也由此遭遇严寒，成交一片惨淡。对此叫苦不迭的，首数地方政府。个中原因不难得知，地方政府对于土地财政的依赖实在太重了，一旦土地财政大幅下降，地方政府的财政收入便难以为继。

地方政府对土地财政的依赖究竟到了何等程度？有两组数字可以说明。一是2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%，但到2009年，这一比例变成了48.8%，期间有几年，该比例甚至一度超过50%；二是从1999年至2011年，全国土地出让收入总额约12.75万亿，几乎年均一万亿，2011年是房地产调控最严厉的一年里，全国土地出让收入也达到了3.15万亿元。由此可见，土地出让收入已成为地方财政收入的主要源泉，“土地财政”即由此而来。如果说以前的土地财政是“天上掉馅饼”给地方政府，那么在土地市场遭遇严寒却又摆脱不了土地财政绑陪的时候，地方政府就不啻于被“天上掉炸弹”了。土地财政究竟是何方神圣，可以让几乎所有地方政府为之又喜又忧？

一、土地财政的实质

土地财政，从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如房地产和建筑业的营业税、土地增值税等；二是与土地有关的政府非税收入，如土地出让金、土地租金等。相关数据显示，地方政府主要看重的是土地出让金，其占地方财政收入预算比重一般在百分之四五十；但前者同样不可小视，地方政府目前重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收也可占地方总税收收入的百分之三四十。

而这两部分收入又存在着内在密切联系：政府出让土地，获得非税收收入――出让金，企业特别是房地产企业获得土地后开发，又可增加政府的税收――房地产税和建筑税等。对地方政府来说，这似乎是个“良性循环”。由此不难理解，为什么在地方政府眼里，土地出让金制度会宛然便是“天上掉馅饼”。甚至于，它是一次掉下两个馅饼：一是似乎有卖不完的土地，二是地价永不停歇地朝上翻涨。

然而，这真的是“馅饼”么？如果我们洞悉其中的实质，恐怕就不会这么说了。首先，土地财政的源头是国有土地使用权的转让。为了保证有足够土地出让，政府就必须进行土地储备，即不断征收农村集体用地，因此，从根本来说，土地财政就是一个不断“扩张与征占”的机制。而低价买进、高价卖出只是土地财政的低级形态，依靠土地资源进行抵押融资才是土地财政的高级形态，是谓“土地金融”。虽然法律上从来没有明确许可这么做，但土地资源已成为多地政府融资的金融工具，这一“违法”之嫌也就“法不责众”了。地方政府自然乐此不疲。但要想维持这种高级游戏，则房价须持续上涨，从而维持土地的价值，而政府的土地储备又必须不断进行，至少保持一定的规模，从而取信银行风险控制。这些都说明了土地财政机制的实质――“扩张与征占”。由此，我们可以看到一个不容回避的事实：地方政府是不愿意也难以接受房价下跌的，而过去多年房价的持续上涨，土地财政可算是“罪魁祸首”之一。

更要命的是，土地储备规模的扩大，导致了城市区域范围逐渐扩大，从而使得中国的城市化进程，从一开始就走上了最为粗放的空间扩展道路。其次，土地出让是将土地未来40―70年的使用权一次性转让，实际上相当于政府向企业一次性收取若干年的地租。在未来的时间，地方政府要负责提供公共产品和服务，但以后的历届政府却不可能在已卖土地上再产生现金流，那这些钱从何而来？以后的历届政府怎么办？没人愿意回答，甚至没人愿意去想。因此，仅就政府层面来说，每一块土地的出让都是透支未来，形象地说即“寅吃卯粮”。不仅仅是政府。房地产开发企业一次性交付多年的地租，对企业来说是预支未来利润，属于负债经营；就购房者来说，通过银行贷款来支付房价，更是典型的负债投资和消费。可以想象，这中间任哪一个环节出现问题，都会衍生银行金融坏账，从而可能引发全社会的问题。由此可见，政府土地出让的每一笔收入，都相应有企业或个人的负债与之相应。政府以土地出让金投入基础设施建设，同样是以透支企业和个人的未来收益为前提的。“寅吃卯粮”便是土地财政的另一核心实质。至此，不难理解为何在过去的十几年里，土地财政会发展的如此迅速，它的确有着“天时、地利、人和”的客观原因、环境和条件。从而导致土地财政长足发展，深刻改变地地方经济的发展模式和国家经济的产业结构比重，房地产业的“支柱性地位”从以前的不愿承认变成最终的无奈认可，土地财政也成为地方财政收入举重轻重的来源，大有“鸠占鹊巢”之势。然而土地财政的确异化了中国城镇化的进程，充当“馅饼”的同时也隐藏着“炸弹”，滋生无数问题，直到2012年土地市场遇冷以来，中国的地方政府方才意识到这个问题。可能很多人会为之辩解，说地方政府没有钱，又必须进行经济建设，土地财政是必然之策，而土地财政的确为城镇化进程做出过贡献。这种说法不是也完全没有道理，这就要从土地财政的成因说起了。

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