政府棚改专项债

国务院常务会议全面部署推进棚户区改造工作,特别指出:坚持将老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区、垦区棚户区作为改造重点。

对于商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。各地要严格评估财政承受能力,科学确定2019年度棚改任务。保持中央财政资金补助水平不降低,有序加大地方政府棚改专项债券发行力度。严禁借棚改之名盲目举债和其他违法违规行为。

之前政府购买棚改模式是棚改的主要方式。所谓政府购买棚改服务,是指:由政府授权主管部门通过法定招投标程序,与市场化企业(主要是城投,不在银监名单)签订政府采购服务合同后,由市场化企业与银行进行融资,政府根据合同约定分期向企业支付政府采购资金用于项目资本金投资及偿还银行贷款。其中最为核心的是,城投以政府购买服务合同向银行质押融资,相当于政府对相关棚改融资兜底。

财政部2017年印发的财预〔2017〕87号文称,严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目;严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。但棚改是豁免的范围。

6月财政部公布《政府购买服务》(征求意见稿)称,政府购买服务合同履行期限或项目实施期限一般为一年,部分可适当延长,最长为3年。而棚改项目时长一般都超过3年。

2018年10月25日,住建部在北京主持召开部分省市座谈会,研究2019年棚改政策。地方层面,安徽、江西、山东、四川、贵州五省和各省1个城市代表参会,国家发改委、财政部、人民银行出席会议。会议直接指出,2019年政府购买棚改模式取消,但鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。而根据财预[2018]28号文,棚户区改造专项债券的发行和使用应当严格对应到项目,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入进行偿还。(专项收入包括属于政府的棚户区改造项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入)。因项目对应的专项收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行棚改专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。棚改项目的收益主要来自于棚改腾挪出来的土地出让收益,因此和地价、房价密切相关,一二线城市的棚户区改造项目可以平衡,但三四线城市、县城如何实现项目收益与融资自求平衡?值得探讨。

本文仅以安徽省合肥市肥东县某棚户区改造项目为例,以公开的债券发行资料为基础,对其项目收益与融资自平衡进行测算逻辑分析。为项目收益与融资自平衡专项债创新品种债券中涉及土地出让收入作为其债券专项收入组成部分时的测算提供方法论参考。(本文中所取数据均来自网络公开信息。)

一、项目收益与融资自平衡定性分析

分析因素

项目收益

项目融资

预测基础

政府制定的土地出让计划

拟发行债券需偿还本金及利息

可返还政府收益

以前年度已发行债券本金需在本次发行债券存续期内需偿还的本金及利息

土地出让价格预测(参考因素:项目建设期、近几年项目周边地块成交情况、2018年安徽省各地市、区县GDP增速、土地出让金收入管理情况)

预计未来发行的债券需偿还本金及利息

其他融资性还本付息

是否平衡的评价指标

本息覆盖倍数

计算公式:本息覆盖倍数=土地出让净收益/还本付息合计数

作用:用于判断项目的净收益对融资资金覆盖情况

结果:大于1,表示预计未来年度土地出让收入能够覆盖债券期内本金和利息,即表明项目能够取得净收益与融资平衡。

小于1,表示预计未来年度土地出让收入不能够覆盖债券期内本金和利息,即表明项目不能取得净收益与融资平衡,需要由政府基金预算收入统筹安排。

二、项目收益与融资自平衡定量分析—以安徽省肥东县为例

以安徽省合肥市肥东县撮镇镇新文苑拆迁安置小区项目资金平衡预测为例,分析项目收益与融资自平衡的测算逻辑。

1.项目基本情况

项目总投资额

37663.56万元

项目资本金

7663.56万元

发行债券额

2018年拟发行棚改专项债12000万元,

预计2019年发行棚改债18000万元

年限

5年

假设融资利率

4%

项目总用地面积

36037平方米

项目总建筑面积

128305.86平方米

2.项目还本付息测算

说明:融资利率按照4%,每年只付息不还本,第五年还本付息。

年份

本金

利息

本息合计

2019

480

480

2020

1200

1200

2021

1200

1200

2022

1200

1200

2023

12000

1200

13200

2024

18000

720

18720

合计

30000

6000

36000

3.项目收益测算

棚改项目的土地出让价格结合现有已成交出让土地的价格、项目的建设期、近几年项目周边地块成交情况、2018年GDP增速、土地出让金收入管理规定等因素最终确定。

   (1)GDP增速预测

本项目根据2015年-2017年全市GDP同比增速按可比价格计算分别为10.6%、10%和8.10%,近三年平均增速9.57%,预计2018年GDP增速为8%。本项目测算中按照近三年平均增速与2018年预计增速中较低值计算土地价格的增长,即土地价格增长率为8%。

土地价格的增长率以本地区GDP增速为基础,以GDP增长实现的概率(100%、90%、80%)为调整系数,分别测算本息覆盖倍数。那么,地区GDP的增速取值如何合理确定,需要考虑哪些因素,是以每年年初政府工作报告中的预计值为基础还是要综合考虑地区各产业的发展潜力合理确定。有点类似于PPP项目财政承受能力评价中一般公共预算支出额增长率的取值逻辑,值得深入探讨。

   (2)周边土地出让情况

根据肥东县国土资源局公开信息:肥东县棚改项目周边土地出让的平均价格为:12994.82元/㎡。

   (3)2018年土地出让价格预测

参照棚改项目周边市场成交价格,综合考虑不同地块区域差异、项目规划、用途等差异做适当修正,肥东县棚改项目修正系数取值为:1。即:2018年肥东县棚改项目土地出让价格预计为:12994.82元/㎡。

  (4)2018年-2023年肥东县棚改项目土地出让收入预测(预计GDP增长100%概率测算)

年份

2018

2019

2020

2021

2022

2023

土地出让价格(元/㎡)

12994.82

14034.40

15157.16

16369.73

17679.31

19093.65

土地出让收入预测(万元)

46829.43

50575.78

54621.84

58991.59

63710.92

68807.79

  (5)土地出让收益预测

说明:按照项目第五年完成全部土地出让(预计GDP增长100%概率测算)

序号

项目

肥东县

依据及计提比例

一

土地收入

68807.79

二

扣除项目合计

21352.58

1

计提业务费

1376.16

根据财务部 国土资源部 中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》(财综[2006]68号),从招、拍、挂出让的国有土地使用权所得的收入中计提土地出让业务费。一般按招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权所得的土地出让收入的2%比例计提。主要用于土地有偿使用管理工作方面的收出。

2

国有土地收益基金

4128.47

国务院《关于范例国有土地使用权出让收收管理的通知》和财务部 国土资源部 中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收收管理办法》的通知规定:国有土地收益基金收入按纳入国库的土地出让收入4-8%计提。

3

计提教育资金

根据财务部  教育部《关于从土地收益中计提教育资金有关事项的通知》(财综[2011]62号)文件规定:从2011年1月1日起,按照当年纳入国库招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权所得的土地出让收入,扣除当年从国库收付的征地和拆迁补偿收出、土地开发收出、计提农业土地开发资金收出、补贴被征地农民社会保障收出、收付破产或改制企业职工安顿收出、收付土地出让业务费、交纳新增建设用地土地有偿使用费等相关收出项目后,作为计提教育资金的土地出让收益口径,严格按照10%的比例计提教育资金。若整年应计提数小于土地出让收入2%,则按土地出让收入计提到2%。

4

提取农业土地开发资金

29.55

财政部、国土资源部《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》(财综【2004】49号)

5

计提廉租住房保证金

6327.36

财务部 住房城乡建设部《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算实验进度的通知》(财综〔2011〕41号),市县财务部门应当按照当年现实纳入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权与得的土地出让收入,扣除当年从地方国库中现实收付的征地和拆迁补偿收出、土地出让前期开发收出、计提农业土地开发资金收出、补贴被征地农民社会保障收出、保持被征地农民原有生活水平补贴收出、收付破产或改制企业职工安顿费收出、收付土地出让业务费收出、交纳新增建设用地土地有偿使用费等相关项目后,作为计提保障性安居工程资金的土地出让收益口径,严格按照不低于10%的比例安排资金。统筹用于廉租住房、公共租赁住房、城市和国有工矿棚户区改造等保障性安居工程。

6

计提农田水利建设资金

财务部、水利部《关于从土地收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》(财综[2011]48号)按照土地出让纯收益10%或土地出让收入2%计提。

7

社会保障专项基金

9491.04

由各省、自治区、直辖市及筹划单列市人民政府根据实际情况,按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15%确定。

三

用于资金平衡土地相关收益

47455.21

4.本息覆盖倍数评价

本息覆盖倍数=土地出让净收益/还本付息合计数。

本项目土地出让净收益为:47455.21万元,还本付息合计数为:36000万元,即:本息覆盖倍数为1.31倍,实现了项目收益与融资自求平衡。

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