地方政府专项债新品种研究

随着地方政府债务的规范管理，严控融资平台的举债行为，2017年财政部公布了财预【2017】62号文和财预【2017】97号文，决定在土地储备和政府收费公路两个领域开展试点，发行土地储备专项债券和收费公路专项债券两个新品种。本文研究了地方政府债的监管政策，对专项债两个新品种进行了特征分析和市场统计分析，最后给出了关于专项债两个新品种的思考。

一、地方政府债券的监管政策

地方政府的融资渠道除了发行地方政府债券（一般债券和专项债券）外，还包括融资平台举债等其他融资方式，为防止地方政府过度举债，2014年国务院发布了国发【2014】43号文，规定政府债务不得通过企业举债，对地方政府债务实行规模控制；2014年财政部发布了财预【2014】351号，对地方政府存量债务进行清理甄别；后国务院和财政部发布了一系列政策文件，如财预【2017】50号文和财预【2017】87号文等，旨在规范融资平台的举债行为，地方政府通过融资平台举债的“后门”被堵住了，但同时财政部为地方政府开了专项债新品种的“前门”，有利于完善地方政府债务机制，防范地方债务风险。

二、土储专项债和收费公路专项债的概念和特征

2017年5月16日，财政部和国土资源部发布了财预【2017】62号文，2017年6月26日，财政部和交通运输部发布了财预【2017】97号文，则2017年财政部和相关政府机构决定在土地储备领域和政府收费公路领域先后开展试点，分别发行土地储备专项债券（以下简称“土储专项债”）和收费公路专项债券（以下简称“收费公路专项债”）。

（一）土储专项债和收费公路专项债的概念

土储专项债是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

收费公路专项债是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

（二）土储专项债和收费公路专项债的特征

1、募集资金用途明确用于具体项目

地方政府一般债券和专项债券的募集资金用途，均规定为“应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，但没有专门规定具体的募投项目。而土地储备专项债的募集资金用途是由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，并且需要具体到单一或者多个土地储备项目；收费公路专项债的募集资金用途是专项用于政府收费公路项目建设，这两个专项债新品种明确用于具体项目，更具有针对性。

2、偿债资金来源实现项目收益和融资的平衡

地方政府一般债券偿债资金主要来源于一般公共预算收入，专项债券偿债资金主要来源于对应的政府性基金收入和专项收入等。土储专项债的偿债资金来源于土地储备项目对应并纳入政府性基金预算的土地出让收入，且不能使用其他土地储备项目的土地出让金进行偿还；收费公路专项债的偿债资金来源于以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入和专项收入偿还。这两个专

项债新品种的募集资金用途和偿债资金来源实现了项目收益和融资的平衡。

3、期限要求

对于一般债和其他专项债，目前并没有明确的期限限制，实际发行中一般有1、3、5、7和10年；土储专项债和收费公路专项债有一定的发行期限要求，要求土储专项债的期限原则上不超过5年；收费公路专项债原则上不超过15年。

三、土储专项债和收费公路专项债的市场统计分析

根据Wind统计，第一期土储专项债是北京市政府于2017年7月14日发行的，发行总额90亿元，共发行5期，其中除了北京市朝阳区土储债的发债期限为3年外，其余均是5年。第一批收费公路专项债是广东省政府于2017年8月10日发行的，发行总额为63.00亿元，仅一期，期限为7年。截至2017年12月8日，土储专项债共发行237期，发行金额达2,363.18亿元，收费公路专项债共发行23期，发行金额达430.04亿元。本文选取数据区间为2017年7月14日至2017年12月8日。

（一）发行规模

从发行数量上来看，专项债占比较高，尤其土储专项债发行期数最多；从发行金额上来看，土储专项债的发行数量虽多，但发行金额相对较少。

以上显示自2017年起地方政府积极响应政策要求，通过发行专项债新品种的方式缓解地方政府债务压力，同时土储专项债较收费公路专项债发行时间早，发行期限短，筹资压力较小，土储项目范围更广，更易获得地方政府的青睐。

土储专项债方面，其发行规模呈先升后降的趋势，显示了自专项债的“前门”政策打开后，土储专项债作为第一个专项债新品种，市场需要一定的接受时间；2017年9月土储专项债发行规模达到峰值，可能是由于财预【2017】62号文要求县级以上地方各级土地储备机构于每年9月底前将下一年的土地储备计划报省级财政部门，经省级政府批准后于每年10月底前报财政部，2017年9月之前地方政府尚有本年预算限额内的未使用额度，10月之后作为下一年预算额度范围，需要计划发行。

对于收费公路专项债，2017年8月开始发行时发行规模最多，主要是2017年8月浙江省人民政府发行了各市和省本级共9期的收费公路专项债，发债金额合计130.00亿元，但整体来看，发行规模相比于土储专项债较小。

（二）发行主体

对于土储专项债，其发行主体为4个直辖市、21个省级和3个市级人民政府，主要是省级人民政府，尚有辽宁省、湖南省和甘肃省3个省级人民政府未发行土储专项债，5个自治区中只有新疆维吾尔自治区人民政府发行了土储专项债，一方面与本地的财政实力有关，一方面可能与地方政府尚未明确土储专项债发行计划有关。从发行期数来看，广东省人民政府发行期数最多；从发行金额来看，江苏省人民政府发行金额最多。

对于收费公路专项债，其整体发行规模较小，只有十个省级人民政府发行了收费公路债专项债，其中浙江省人民政府发行的期数和金额最多。收费公路专项债的发行时间较短，未来预计收费公路专项债的发行范围会逐步扩大。

（三）期限结构

土储专项债的发行期限要求原则上不超过5年，其实际发行期限有3年和5年两种。发行期数方面，3年期占比7%，5年期占比93%；发行金额方面，3年期占比9%，5年期占比91%。整体发行规模上来看，发行期限主要集中在5年期，主要是由于土地市场易受宏观经济或政策影响，具有一定的不确定性，地方政府一般选择较长周期，偿付债务压力也处于合理范围内。

收费公路专项债原则上不超过15年，其实际发行期限有5年、7年和10年三种。发行期数方面，5年期、7年期和10年期分别占比22%，48%和30%；发行金额方面，5年期、7年期和10年期分别占比13%，48%和39%。整体发行规模上来看，发行期限主要集中在7年期和10年期，主要是考虑收费公路的建设周期和运营收益时间，收费公路专项债的发行期限较长，但如果发行周期过长，会给政府造成较多的债务压力，实际发行中地方政府折中选择发行期限。

四、关于土储专项债和收费公路专项债的思考（一）土储专项债和收费公路专项债只是冰山一角，未来试点领域将逐步扩大，产生更多的专项债新品种

从政策上来看，财预【2017】89号文旨在发现专项债券品种，土地储备和政府收费公路2个领域只是前期试水，同时2017年12月11日，2017年深圳市（本级）轨道交通专项债券（一期）在深圳证券交易所发行，专项债的试点领域新增轨道交通领域，预计未来财政部会不断扩大专项债新品种的试点领域，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度。

随着政府性基金目录清单的不断细分，根据2017年4月1日财政部公布的《全国政府性基金目录清单》，政府性基金项目分为21种，可以通过对应政府性基金项目目录细化专项债品种的试点领域，将未来可产生一定经营性项目收入纳入政府性基金收入，如电力和水务等其他领域均可作为地方政府专项债新品种的试点领域。

（二）专项债新品种的募集资金专款专用，期限匹配合理，有利于地方政府债务的监管

在专项债未在试点领域发行新品种时，并未规定具体项目，同时不同项目对应行业的运营周期不同，均无法实现具体项目的募集资金用途和偿债资金来源的统一，专项债新品种要求募集资金专款专用，需要披露具体项目名称并预计未来收益，期限匹配合理，有利于及时发现债务风险，便于地方政府债务监管。

（三）土储专项债易受土地市场影响，偿债资金来源具有不确定性

土储专项债的偿债资金来源为土地储备项目对应的纳入政府性基金的土地出让收入，土地出让收入作为政府性基金收入中的第一大收入，在偿债资金来源方面本身具有一定优势，但是同时土储市场易受宏观经济和国家政策以及地方经济发展规划等条件的影响，土地项目是否能够按照预期进行出让或按预期获得合理收入，需要观察当期整体的市场情况，土储专项债的偿债资金来源具有不确定性。

（四）目前收费公路专项债发行规模相对较小，预计未来将有所增长

目前收费公路专项债的发行规模较小，可能与地方政府债务规划有关，也可能是收费公路项目本身的融资金额相对较大，周期较长，发行前期需要考虑地方政府的债务压力。但收费公路的融资需求较大，较多省市地方政府对于本地收费公路的投资计划进行了相应规划；同时收费公路项目具有计划性和长期性特征，需要稳定和长期的融资渠道，在贷款融资环境收紧条件下，债券融资方式更有潜力。预计收费公路专项债将作为收费公路项目未来的主融资渠道，未来收费公路专项债的发行规模将有所增长。

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