深度剖析丨PPP模式的五个关键问题

7月28日召开的国务院常务会议，确定促进旅游投资和消费的政策措施，打造稳增长调结构惠民生新支点。会议要求加大政府投入，调动社会力量，鼓励采取PPP等模式投资建设和运营旅游项目，拓宽旅游企业融资渠道，鼓励金融机构加大信贷支持，让多彩的旅游丰富群众生活、助力经济发展。

国务院为何鼓励以PPP模式建设旅游项目？五个关键问题带您了解什么是PPP模式！

问题1：何谓PPP模式 ？

按照2014年12月2日国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对政府和社会资本合作（PPP）模式的概念定义是：“指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”（发改投资[2014]2724号）。

简单的说——

根据PPP模式的概念，我们总结出三大特征：

（1）伙伴关系：这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。

（2）利益共享：需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。

（3）风险共担：伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。

问题2：PPP模式适用于哪些项目？

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

问题3：PPP模式有哪些操作模式？

BOT模式：

BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－运营－移交方式

政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

BT模式：

BT（Build Transfer）即建设-移交

BT融资模式是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，系指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。

TOT模式：

TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让－经营－转让模式

TOT融资模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行运营管理，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。

TBT模式：

将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式

在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：政府通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，政府从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。实质上，是政府将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。

PPP模式：

PPP （Public-Private-Partnerships）模式

一般而言，PPP 融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。

问题4：PPP模式有哪些优缺点？

一、PPP模式的优势

1、减少政府负债

传统政府投资模式，在项目建设开始，政府需投入全部资金，项目结束提供服务才有现金流。因此，政府需支付巨额融资的利息成本。

而PPP模式一般分为政府付费和使用者付费，政府直接购买基础设施提供出来的服务、建设、筹资等有私人部门承担。服务直接和使用者的服务相衔接，即使使用者付费不能完全弥补，PPP模式也使得政府的支出是分期非一次全额付款。

2、提高项目运营成功率

传统政府投资模式，规划、设计等前期工作由政府负责，中后期不参与；私营部门只参与中后期。在传统模式下，政府将项目“全部外包”出去，项目盈亏政府难以控制，而私营部门因没有参与前期工作，对项目的理解、对风险的之别和评判都有影响。

而PPP模式中，政府更多地参与项目中后期工作，私人部门更早介入项目的前期准备工作。提高了项目的抗风险能力，运营成功率也相应提高。

3、优化合作关系

从合作关系而言，传统融资中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。

PPP通过共同出资特殊目的公司更强调政府与私企利益共享和风险分担。这也突出了PPP的优点，即优化合作结构，政府能够分担投资风险，能够降低融资难度，双方合作也能够协调不同利益主体的不同目标，形成社会利益最大化。

二、PPP模式的缺点

1、融资范围较小

PPP项目融资范围通常仅限于企业，但对于潜力较大的民间个人资产没有很好的利用，融资金额受到很大限制。

2、社会影响因素大

PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。

3、项目收益无保障

PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。

问题5：PPP模式未来的升级方向在哪儿？

1、由政府单独运营转向政企合作进行城市运营

绿维创景林峰院长认为PPP模式的核心在于政企合作进行城市运营，两者不仅仅是投融资商、建设商、开发商，还是运营商。城市建设商、产业投资商、基础设施商、运营商共同往城市综合运营商上发展，是未来的一个趋势。以“运营商”为中心的“PPP"意味着有几大运营：

第一类，基础设施运营。以地铁开发运营为例，地铁属于基础设施，首先要了解“能经营地铁吗？如果不能经营地铁，怎么运用PPP模式？基础设施运营需要的不是开发商、投资人，也不是工程公司、建设公司，而是运营商”。

第二类，公共服务运营。学校、医院、养老院等公共服务的运营，也面临着项目收益低、投资回收期长的问题。采用PPP模式，运营商将会获得土地作为补贴，这就需要地产商的介入。因此，运营商跟地产商合流，成就产业运营及地产运营的一体化，这是公共服务和基础设施开发运营最重要的路径。

第三类，资产运营。有很多政府的资产运营机制不活，怎么办？这时资产运营商便加入到城市开发结构中来。

第四类，也是最重要的一类，产业运营。拿旅游文体产业运营来说，基本上很多文化、旅游资源均掌握在政府手上，不是在老百姓手上，因此政府将其作为产业来运营，具有很大优势。可以说产业运营商是PPP模式中最重要的角色。

2、未来PPP模式发展，将更加突出对民众诉求和民众利益的关注

目前PPP模式应用较成熟的项目主要集中于公共基础设施建设领域，其他如旅游领域、文创领域、地产领域等对于PPP模式的应用仍处于探索之中，不同于公共基础设施领域，其他领域的项目建设中民众的利益与参与关联更加紧密，民众诉求更加突出，因此未来PPP模式发展应更加突出对民众诉求和民众利益的关注，形成融资、统筹、管理、运营为一体的综合型投融资参与模式。

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