关于海南旅游业管理思考:政府该做什么?

       行业管理和环境净化

旅游业经过数年发展，已经成为国民经济重要支柱产业，2002年全省旅游收入95.38亿元，占全省GDP的15％；2003年受非典影响，旅游收入略有下降93.55亿元，占全省GDP的13％。1999年－2004年5月海南旅游主要经济指标显示旅游行业处在持续稳定增长期。但从行业具体的运营状况来看，长期以来存在市场不规范，旅行社、导游暗箱操作，收取佣金现象突出，淡旺季分界明显，景区、酒店接待量不足，旅游企业开拓市场能力弱、经营状况欠佳、负担重等问题。本文试以政府的角度从行业管理、公关与宣传、会议目的地定位、优惠和扶持等四个方面探讨上述问题的解决途径和可行性。

一、行业管理和环境净化

今年上半年，省旅游局制订了若干价格管理办法，旨在整顿行业歪风，建立诚信机制，规范旅游市场。办法一经颁布，在业内激起强烈反响，总的来看，赞同的少，反对的多，对市场形成了不小的冲击。

以2004年3－5月与2002年（2003年非典不具可比性）同期全省接待游客量比较：2002年4月比3月减少12.5％，2004年4月比3月减少16.7％；2002年5月比4月减少6.1％，2004年5月比4月减少15.2％。同期相比，减幅有如此大的攀升，原因是多方面的，但旅游局对市场价格的控制亦是其中主要原因之一。

海南现有的旅游价格是在长期的市场竞争中形成的，虽然存在种种问题，但也有一定的合理性和现实性，客源地与海南相近的香港、东南亚等地旅游价格也不高，目前，泛珠三角开展合作，港澳旅游极有可能对区域内9省主要城市居民全面放开，在这种形势下，海南简单地单方面提价，直接结果就是游客分流到其他旅游目的地。

主管机关希望通过指导价规范市场，初衷良好，但做法欠妥当。价格是供求关系的产物，健康的市场供求关系必定能自动调节生成合理的价格，但反过来，政府试图以干预价格的方式约束市场参与方的行为却未必奏效，旅游市场的整顿，应该解决根源问题。

1．鼓励和引导旅行社重组和兼并，消除因旅行社过多、相互竞争压价对市场造成的扰乱和破坏。

作为游客和旅游接待企业（景区、酒店等）的中介，旅行社在市场中起着举足轻重的作用，业内甚至有“旅行社和导游操纵着海南旅游命脉”的说法。据统计，截止2003年底，海南省共有旅行社157家，其中国际社39家，国内社118家，2003年国内社平均营收476万元，低于此平均值的旅行社95家，无营收的旅行社5家。此外，旅行社对外的承包部门和代理点不计其数。

从量上说，旅行社的供远远大于求，这就为外地组团社压价提供了机会。中小旅行社和营业点为求生存，报出低于成本的接团价格，然后将团卖给导游，导游则通过收取景区、购物点的回扣谋生，如此一来，形成恶性循环。由此可见，对旅行社和导导游的清理，是问题之关键。

建议由政府制订规则，提高市场准入门槛，通过对资产规模、业务量等指标的限制，以联盟、合并、兼并的方式对现有旅行社进行重组，组建若干大型旅行社集团，实现规模经营，消除因旅行社过多相互竞争压价对市场造成的扰乱和破坏。市场清理完成后，供求基本平衡，价格由扭曲恢复正常，旅行社和导游均有生存空间，取得合理报酬，暗箱的违规操作动机就会减小。

在清理中，应严格按照既定的规则操作。由于每家旅行社在旅游局均存有20－50万元不等的质量保证金，在过去屡屡出现对旅行社清理不彻底的现象，有的旅行社违规经营被取消，换个名字又重新开业。有关单位应为大局和整个行业的长远利益着想，暂时放弃部门小利益。

2．建立完善的旅游质量监督检查体系和诚信机制，加大违规经营成本，实行违法必究，执法必严。

建立完善的旅游质量监督检查体系，对旅行社和导游实行档案记分管理，发生违规严格追究责任，加大违规成本，对于违规情况严重的，处以取消经营资格或从业资格的惩罚。只有当违规成本远远高于违规可能带来的获利，并且执法部门做到言必行，行必果时，处罚措施才能起到应有的威慑和警戒作用， 否则将沦为执法部门和被处罚者的遮羞布。

3．以规划控制和引导制旅游项目的开发建设，避免重复建设恶性竞争

作为海南旅游产品的核心部分，旅游景区和景点存在总体开发水平不高，结构和布局不合理，重复建设多，同类产品供大于求，相向削价竞争，企业经营状况普遍欠佳等问题；从布局上看，主要集中在东部沿海，中部和西部数量少、规模小、档次低，形成“东重西轻中弱”的格局（见附表3），导致海南旅游观光线路单一老化，游客逗留时间短，经济效益受影响。

要在今后的发展中避免出现同类的问题，应该从根子上解决，即以规划控制项目的开发建设。东部地区已出现供过于求和部分现有产品的老化，在今后的开发中应注意新项目的限制和现有项目的二次开发，而针对中西部地区的弱势局面，政府应引导或给予必要的优惠，鼓励中西部的开发。在项目类型上，注重差异化开发，减少或消除同质项目重复建设，既避免项目建成后对现有市场份额的掠夺和项目本身的经营苦难，也符合资源优化配置的市场规则。

4．加强社会综合整治，创造安全文明旅游软环境

游客到达目的地首要关注的是安全问题，2002年巴厘岛的爆炸案使到底旅游一夜之间滑到谷底。目前海南旅游软环境不容乐观，刑事犯罪、制假售假、拉客宰客、敲诈勒索等案件时有发生，去年发生某院士来海南旅游被杀一案轰动全国，这直接影响了海南旅游的声誉。建议由工商、公安、旅游、环卫、质监等部门组成联合稽查小组，常年定期进行巡查，严厉打击不法行为，净化旅游环境，规范旅游市场秩序。

5．加强公共服务设施的建设

建设旅游咨询服务中心，设置规范的中英文道路交通标识，加大对主要旅游线路和景区公交运力的投入，尽快开通粤海铁路客运专线，公共服务设施的建设将为旅游发展提供强有力的支撑。

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