北京绿维创景规划设计院院长 林峰博士

二、政府应该主导并实施旅游产业运营

我们认为，政府可以，也应该主导旅游产业的发展，旅游运营，已经成为区域经济运营的重要方面，市政府可以主导，并有效推进的重要产业。对于旅游目的地而言，必需由政府主导运营。

1、旅游的区域系统性与政府的规划统筹职能

旅游，是游客出行构成的一种经济社会活动，不可能由一个单一景区来支撑，而是包括了吃住行游娱购六要素的综合结构。旅游地，不可能只有一两个景区，而需要有一批旅游产品，通过合理的游程配置，形成游线结构。

旅游是一种需要多家机构和多种职能配合的综合服务结构。对于区域而言，旅游产业是一个区域内旅游产品、旅游环境、旅游接待能力、旅游服务配套的总和。我们把这一特点，成为旅游的区域系统性。

作为区域旅游产业系统，其各个要素的关系，是互相配合的，必需遵循科学的规律。各个环节相互衔接，互相影响，任何一个方面的缺失或障碍，都会影响游客的流量和旅游的质量。

基于这一特点，区域旅游系统，必需经过规划，按照科学的要素配置，进行开发。各要素之间的关系，仅仅由市场这只看不见的手来调节，就会出现难以协调的问题，出现不平衡发展，出现由于布局错误而出生的重大投资失误，甚至导致对旅游资源的破坏。

因此，政府编制区域旅游发展规划，是非常必要和重要的工作。规划要解决的核心问题，是旅游资源开发、旅游产品结构、要素配置、旅游整体布局、旅游交通、区域市场定位、跨区域合作、游线组织、总体营销、资源保护、人力资源开发等等长期性、全局性、系统配套性的问题。

政府的统筹职能，是指对旅游相关要素开发与管理中各个方面协调互动的工作。包括开发中旅游资源管理、旅游交通建设、土地使用、规划审批、交通组织、工商管理、区域合作、跨区域营销等等方面的沟通与协调。可以区分为政府间的协调、政府与企业的协调、企业及市场的协调三类。

2、旅游资源属性与政府的资源保护管理职能

旅游资源，直到现在仍然缺少法律的规定，因此，我们对于旅游资源概念的运用，是比较模糊和混杂的。

凡是具备观赏价值的自然风貌、历史文化景观、民俗活动、生活场景等等，都可以成为旅游资源。

旅游资源的主体，是风景名胜区、文物保护区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园等等，这些国家级或者省级的建制，其土地及相应的林产、风景旅游资源，基本上都是国有资产。从资源管理的角度上说，地方政府拥有对资源的经营运作管理权。

旅游景观资源、生态环境、历史文化古迹及文物等等，都是不可再生的资源，应该高度重视其保护问题。

由于开发与保护之间存在天然的冲突，如何在保护的基础上进行开发，必需进行专业的论证与规划，并在开发实施中，保证对资源的保护。

基于此，政府对资源进行管理，包括资源保护的监督与管理，资源开发的管理，资源开发及经营权的管理，都是非常核心的职责。

3、旅游开发的外部性与政府公共工程投资职能

旅游开发，不仅仅是旅游区内的建设，必需具备可进入性，并且有区域的要素配套。这种旅游区之外的要素，往往会决定旅游区开发的成败。因此，我们称这一特性为旅游开发的外部性。即不是由旅游区内部开发决定的，不是由投资商自己决定的，对旅游区开发具有实质性影响的特性。

旅游开发的外部性，决定了旅游发展，不能由单一投资商独自解决。其中，可进入性、基础设施、配套规划等等，必须有政府的投资和规划引导，以及政府的协调推动。其中，公共工程是区域旅游发展中政府最重要的职能之一。

4、游客的跨区域流动性与政府的市场管理及营销职能

旅游，是游客的搬运过程。

其他商业消费，是将产品运输到消费市场，由游客购买消费。旅游则于此相反，是将顾客搬运到旅游地，在旅游地进行及时消费。

因此，游客的跨区域流动，是旅游过程的必然构成。

跨区域的游客流动，涉及到安全，交通安排，服务环节衔接，突发事件处理等等众多的问题。跨区域流动，需要跨区域的营销，需要跨区域的政府协调与合作。这就决定了政府必需对旅游市场进行监督管理，以保证市场秩序，保障游客安全。同时，区域游客流动，是以区域旅游接待能力、区域旅游形象为依托的。政府作为区域管理机构，是整体营销不可缺少的角色。

由以上四个方面的分析，我们可以总结出政府与旅游的关系：

地方政府是区域旅游发展的主导机构、整体运营机构和行业管理机构，必需且能够承担旅游产业发展的规划、系统协调、资源管理、资源保护、公共工程投资、市场管理、营销促进的多样职责。